张书林:以史为鉴 启迪未来(下)
2019-09-29 14:18:32 来源:中国汽车报

♦两部产业政策问世 引领行业健康发展

我国汽车业走过了在封闭中探索发展的30年,又在一系列汽车产业政策的引领下走过了在开放中融合、在融合中崛起、在崛起中成熟的40年。

改革开放以后,根据产业发展的需要,国家分别于1994年和2004年颁布了两部汽车产业发展政策。之后的25年间,产业政策成为各级政府部门和企业共同遵循的纲领性文件。其间,在汽车产业政策总体框架下不断衍生出一系列引领发展方向、促进结构调整和管理体制改革的具体规定措施。

一系列政策措施的发展过程和背景充分体现了国家针对不同发展时期的主要矛盾,通过针对性鲜明的政策措施,引领汽车产业与时俱进,持续健康发展,由小到大,从弱渐强,逐步走向全面开放。

上世纪90年代,轿车合资企业开始缓慢发展,同时也暴露出一些阻碍产业发展的问题和矛盾,成为第一部汽车产业政策制定的必要条件。主要表现在以下三个方面:

一是,改革开放初期,相关的发展政策、发展方向、目标以及市场主体并没有形成产业共识,外资开始谨慎进入,带来并不先进的轿车产品,而且建设纲领都较低。比如,上汽与大众合资企业初期的建设纲领仅为单班37500辆,远远低于应有的经济规模。改革开放14年后全国汽车产量才达到百万辆,1994年轿车产量仅20多万辆。保守缓慢的发展制约了市场和产业发展,这就需要有一部系统的政策性文件,规范企业的发展行为,建立企业的发展信心。

二是,当时在中央与地方分税制的经济体制下,地方建设汽车生产企业积极性很高,造成了厂点过多、分散、低水平重复建设的产业格局。1993年全国汽车生产企业已达124家,其中产能在万辆以上的只有20多家。产业集中度不高会制约我国汽车产业做大做强,也不利于建立有效的竞争机制,产业结构调整势在必行。在当时的计划经济体制下,必须强化政策调控手段来抑制新建产能。

三是,当时的汽车和零部件企业全部为国有或集体所有制企业,缺少发展活力;中外合资的轿车企业全部被国有企业垄断,一方面,产品研发及生产管理技术全部为外方掌控,合资企业中方的自主发展受到抑制,另一方面,我们的零部件只有为卡车配套的产业基础,没有为轿车配套的技术,急需明确政策、规范企业的发展行为,并通过外资和国产化政策为自主发展留出空间,并奠定产业基础,激发自主发展的信心与活力。

为解决上述影响产业发展的主要问题,我国在1994年颁布了第一部《汽车工业产业政策》。在第一部产业政策的引领下,合资企业建成投产速度加快,“高起点、大批量、专业化”的战略方针使轿车建设步入正轨,自主品牌轿车企业和民营企业开始出现,以一汽、东风、上汽为主体的集团化重组开始活跃。鼓励轿车进入家庭使轿车市场开始快速发展,10年间,我国汽车产量翻了两番,达到500多万辆,轿车翻了三番,达到200多万辆,初步形成了市场规模。

进入2000年以后,国内外发展环境有了明显变化,我国汽车产业发展的压力和矛盾进一步突显,与时俱进的政策调整势在必行。主要表现在以下四个方面:

第一,2000年,我国开始执行国民经济发展第十个五年计划,“要鼓励轿车进入家庭,要大力振兴汽车制造业”列入国家发展计划,这对汽车产业发展既是压力也是动力。

第二,经过多年谈判,2001年12月我国正式加入世界贸易组织(WTO),这意味着我国必须在管理体制及经贸、市场、外资等方面加大市场化改革的力度,汽车产业也开始承受加大对外开放的压力,必须按照对WTO的承诺对产业政策相关内容进行调整,这包括取消发动机对外资股比的限制,取消对整车国产化的要求,落实整车及零部件进口配额每年增加15%的承诺等。

第三,虽然在第一部产业政策的引领下,汽车市场开始快速发展,但仍未完成“2000年轿车产量达到汽车总产量的50%”的产量目标,制约了市场机制的建立。主要原因是轿车进入家庭的市场潜力没有充分发挥,急需通过新的消费政策和统一的市场机制拉动潜在的消费需求。

第四,虽然自主发展的轿车企业和民营企业已经出现,但仍势单力薄。中外合资轿车企业约束了中方自主发展的动力,自主发展动作迟缓,有悖于引进外资的初衷。急需改变“只有外资品牌,没有自主品牌”的局面,必须以品牌战略为引领促进轿车产业的自主发展。

鉴于上述背景情况,国家本着坚持为自主发展留下政策空间的原则,对第一部汽车产业政策做了调整,于2004年颁布了新的《汽车产业发展政策》。在第二部产业政策的引领下,中国汽车人将压力变为动力,建成了现代化的产业基础,自主品牌实力大增,产业发展进入快车道。仅用4年时间,到2008年我国汽车总产量就翻了一番,达到千万辆以上,而且以轿车为主。2009年同比增长46%,达到1364万辆,我国成为世界最大的汽车市场和最大的汽车生产国,汽车也成为国民经济的支柱产业。

♦专项政策适时补充 引领产业调整转型

产业在快速发展,国内外形势在不断变化。从2008年开始,汽车产业发展的矛盾开始转化,发展的机遇也同时出现。需要抓住机遇通过政策引导产业转型升级。主要表现在以下三个方面:

第一,2008年爆发国际金融危机,必然波及到中国。汽车产业必须按照我国“保增长、扩内需、调结构”的方针,做好自己的应对措施。

第二,中国已是世界新车产销第一大国,汽车已经成为石油资源的主要消费群体,也是城市大气污染的主要“贡献者”。当时我国石油对外依存度已超过50%,巨大的市场潜力和大众消费带来的能源安全、环境保护的压力突显。汽车产业必须对发展方向作出选择。

第三,节能环保是汽车发展永恒的主题,汽车动力系统电动化的发展趋势已成国际共识,我国必须抓住汽车产业转型升级的历史机遇。

此后,国家根据形势发展的需要,开始按产业发展政策的原则精神,用“规定”、“规划”等专项政策措施,对产业发展政策做出补充、完善或调整,引领产业进入节能与新能源汽车并重发展的战略转型期。

2009年为应对国际金融危机,国家发布了《汽车产业调整和振兴规划》,在鼓励个人购买小排量汽车推出优惠政策的同时,将“着力发展自主品牌”提到更高战略高度,将“积极发展新能源汽车”提上日程,我国进入了战略性调整的前期。

2010年,国务院将新能源汽车列为“国家战略性新兴产业”,2012年,国家有关部门相继制定了节能与新能源汽车发展规划,同时发出“加快培育发展新能源汽车产业,推动汽车动力系统电动化转型”的战略目标和“坚持转型与技术进步相结合”的技术路径。

2014年,习主席提出的“发展新能源汽车是我国从汽车大国迈向汽车强国的必由之路”成为产业共识,新能源汽车的历史地位和发展方向从此确立。

2015~2018年间国家又陆续推出一系列针对外资和投融资管理体制改革的措施,进一步激发了新能源汽车发展的活力,形成了竞争发展的基本形态。在国家一系列政策措施的引领下,我国新能源汽车产业形成了最完备、国际领先的产业基础和全球最大的市场规模,为2018年对外全面开放奠定了坚实基础。

♦与时俱进 产业政策始终与产业同步

总结几十年来的发展,国家用一系列承上启下、与时俱进的政策措施引领中国汽车产业持续健康发展所取得的成就,也是汽车产业政策对中国汽车发展所做的贡献。

第一,产业政策的执行,标志着我国汽车产业已经从封闭式发展进入发挥市场配置资源的基础作用与宏观调控相结合,并逐步扩大开放的发展时期,适应了不断变化的国内外发展形势。

第二,建成国民经济支柱产业和世界第一汽车产销大国。消费政策和统一开放的市场制度以及预期的市场目标,促进了以私人消费为主体的市场发展,为外资和自主发展增添了信心,促进了市场公平竞争和快速增长,引领汽车产业从小到大、由弱渐强。

第三,促进汽车产业由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。实现了由单一国有体制向中外合资合作、外方独资、中方自主发展及多种所有制共存的产业格局的转变,中国汽车向世界展现了市场化的发展格局。

第四,政府职能转变、投资管理体制改革强化了市场配置资源的基础作用,增加了产业发展的活力,有效推进了产业结构调整升级。发展政策不但促进了低能耗、低污染、新能源和满足消费者需求的汽车产品发展,也促进了大型汽车企业集团的形成,大大提高了产业集中度和国际竞争力,部分企业进入世界500强。而且投资政策和退出机制有效地抑制了汽车产业散、乱、低水平重复建设的乱象。

第五,促进自主创新、自主品牌发展。外资政策的制定始终坚持为自主发展留空间,这促进了我国汽车产业由依赖合资合作、模仿借鉴到自主发展过程的转变,形成了可以应对全方位对外开放、参与国际竞争的自主创新实力;技术政策和品牌战略引导企业强化自主开发和自主知识产权的意识,中国汽车品牌已开始走出国门。

第六,汽车工业实现现代化。我国汽车产业形成了全世界研发制造体系及产业链最完善、国际领先的产业基础,汽车整车及零部件产业已基本融入国际化发展体系,形成了与国际汽车产业相互依托而又竞争发展的格局,为走进全面对外开放奠定了现代化的产业基础。

第七,引领汽车产业抓住机遇转型升级。在国家一系列政策措施的引领下,我国新能源汽车产业形成了最完备、国际领先的产业基础和全球最大的市场规模,而且成为汽车电动化、智能化、共享化发展方向的积极倡导者和引领者,为2018年全面对外开放走向强国之路奠定了坚实基础。

整理:万仁美 编辑:孙焕玉

责编:汉网

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